国連の公式航空機関であるICAOは、今週から3週間にわたる協議を開始する。国際民間航空機関（ICAO）の理事会では、新型コロナウイルスから予告なしのミサイル発射まで、航空関連のあらゆる話題が議論される。また、2021年に自主的な段階として開始される予定の気候危機対策のための制度において、どのカーボンオフセットを認めるかについても決定する予定だ。
どのオフセット・クレジットを認めるかという決定は、既に緊迫した国際炭素市場をめぐる論争をさらに混乱させる可能性がある。12月、国連気候変動枠組条約は、各国が国際炭素市場のルールについて再び合意に至らなかったため、決裂した。どのオフセットの取引を認めるかという決定は、主要な緊張点の一つであった。航空業界がオフセット・プログラムの一環として、最も骨抜きにされたクレジットの一部を受け入れることに同意した場合、取り組みは完全に頓挫し、その過程で気候変動を悪化させる可能性がある。
国際航空のためのカーボン・オフセット及び削減スキーム（CORSIA）として知られるICAOの計画は、2020年以降の排出量増加を、排出枠を販売する市場を通じて他の場所で相殺することを目指しています。2016年には、190カ国以上が航空業界の「カーボン・ニュートラル成長」計画に合意しました。しかし、この計画は、重要な10年間において、業界が自らの排出量削減を金銭で回避できるという点で、既に批判を受けています。
航空部門は世界の二酸化炭素排出量の約2.4%を占めており、これはドイツの排出量とほぼ同程度です。しかし、飛行機雲など二酸化炭素以外の排出物による影響も加わり、地球温暖化の約5%にも寄与しています。航空部門の排出量の4分の1は米国からのものです。
そして、航空業界の気候への影響は急速に拡大しており、二酸化炭素排出量は2013年から2018年の間に32％増加し、2050年までに少なくとも3倍になると見込まれています。これは、今後数十年で炭素汚染を急速に削減する必要がある世界において、航空業界を大きな問題にしています。
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にもかかわらず、ICAOの協議は国連の年次気候変動会議とは別個のものであり、国際航空業界はしばしばパリ協定から「取り残された」と評されます。しかし、パリ協定の地球温暖化目標を達成するためには、航空業界による行動が明らかに必要です。数十年にわたり気候変動戦略の策定を担ってきたICAOは、2016年にようやくCORSIAに合意しました。しかし、この制度にはいくつかの理由から大きな問題があります。
まず第一に、CORSIAは実際には航空排出量を全く削減しません。2020年以降の航空排出量の増加を相殺するだけであり、この政策は現時点では2035年までしか実施されません。ベースライン排出量は完全に規制されずに継続されます。したがって、国際クリーン交通評議会（ICCT）のデータによると、CORSIAは2015年から2050年までの国際航空による二酸化炭素排出量予測のわずか6%しかカバーしません。
一方、ICAOは長期的な排出削減目標の設定に繰り返し失敗している。同グループは昨年、この目標に関する決定を少なくとも2022年まで延期しており、仮に承認されたとしても、ICAOがどのような目標を設定するかは不透明である。
「ICAOは必要な情報を常に最新の状態に保っていなかったので、結果として航空排出ガス規制機関としてのICAOは廃止されるべきだと我々は考えています」と、非営利団体トランスポート・アンド・エンバイロメントの航空部門マネージャー、アンドリュー・マーフィー氏はアーサーに語った。
CORSIAがカバーする排出量がわずかであっても、このカーボンオフセット制度は大きな欠陥を抱えた基盤の上に成り立っています。少なくとも理論上は、オフセットクレジットは、炭素を排出する国（この場合は航空会社）が、同量の炭素を排出しないために他の国に支払いをすることで機能します。別の選択肢として、炭素排出者が、大気から同量の炭素を積極的に吸収する植林などのプロジェクトに支払いをするという方法もあります。
一見簡単そうに聞こえますが、実際の指標を見れば成功の度合いは測りにくいことがわかります。例えば、欧州委員会が委託したある調査では、EUが国連クリーン開発メカニズム（CDM）に基づいて利用したオフセット・プロジェクトの85%が、追加的な排出削減につながらなかったことが明らかになりました。また、オフセット・クレジットを生み出すために利用された一部のプロジェクトでは、人権や地域社会の保護に関する深刻な懸念も生じています。
こうした落とし穴にもかかわらず、2015年のパリ協定は、各国が気候変動目標の達成を支援するためにオフセットを購入できる新たな国際炭素市場を設立しました。しかしながら、各国はこのプロセスを実際にどのように機能させるべきかについて、繰り返し合意に至っていません。最近では、昨年12月に開催された国連気候変動枠組条約第25回締約国会議（COP25）において、炭素市場に関する協議が決裂しました。
主要な争点の一つは、欧州委員会がCDMオフセットの活用が失敗だと判断した点です。CDMとそれに関連するクレジットは、1997年の気候変動協定である京都議定書の名残です。オーストラリア、ブラジル、インドといった国々は、こうした古くて安価なクレジットを大量に保有しており、新しいシステムで利用できるよう働きかけています。しかし、他の国々は、実際には排出削減効果を示さない偽のクレジットが大量に流通することで、システムを弱体化させるのではないかと懸念しています。
各国はCOP25の交渉でこれらのクレジットを含めるかどうかで行き詰まりましたが、それでも新たな可能性が残されています。CDMクレジットは、別の炭素市場メカニズムであるCORSIAへの登録を申請している14のオフセット制度の一つです。
CORSIAへの参加を申請している他の機関には、米国炭素登録制度（American Carbon Registry）と中国の自主的排出削減プログラム（Voluntary Emission Reduction Program）がある。昨年発表された調査によると、14の申請機関のいずれもICAO独自の承認基準を満たしていないことが判明した。
「中にはプログラムですらないところもあり、単にプロジェクト開発者であったり、クレジットを販売したりしているだけで、クレジットの品質に関するルールを定めていないところもあります」と、カーボン・マーケット・ウォッチの政策担当官ジル・デュフラン氏はアーサーの電話インタビューで語り、一部のスキームについて「非常に質が低い」と述べた。
しかし、ICAOは依然としてこれらのスキームのいくつかを採用する可能性が高い。14のオフセットスキームのうちどれがCORSIAの対象となるかは、今月の理事会で決定される予定だ。ICAOに勧告を行う諮問機関の専門家の中には、CDMと密接な関係を持つ者もいる。例えば、その一人はCDMの執行委員会の代議員を務めている。
先月、カーボン・マーケット・ウォッチを含む非営利団体グループは、評議会に対し、質の低いオフセットを拒否し、オフセットを販売する国と削減量を購入する国または団体によって排出量が二重計上されないよう徹底するよう求める書簡を発表しました。二重計上は国連気候変動枠組条約（CORSIA）におけるもう一つの大きな争点であり、ブラジルはこれを認める規則の制定を強く求め続けています。したがって、CORSIAにおけるこの規制が緩い場合、世界的に大きな影響を及ぼすことになります。
「パリ協定に二重計上の禁止を盛り込むために、私たちは懸命に努力しました。その条項はパリ協定の中で何度も登場しています」と、書簡の署名者である環境防衛基金のアニー・ペトソンク氏はアーサー誌に語った。「ですから、CORSIAによってその成果が無駄にならないようにしなければなりません」
書簡ではさらに、CDMクレジットの「圧倒的多数」は環境面での信頼性に欠けているとし、ICAOに対し、2020年以降に生み出される新たなクレジットのみを受け入れるよう求めた。
「CDMの門戸を開き、古い排出ガスをすべてCORSIAに流入させ、2020年以降も流入させ続けるという決定は、枠組み条約、パリ協定枠組み条約、そしてCORSIAのいずれの完全性も損なうことになるだろう」とペトソンク氏は述べた。
今週、ロイター通信は、14のプログラムのうち、CDMを含む6つのプログラムがCORSIA諮問機関によって推奨されていることを示す漏洩文書を入手したと報じました。しかし、ロイター通信に漏洩した文書によると、いずれの場合も2016年以前に発行されたプロジェクトは除外されるとのことです。2016年を期限とすることで、2016年以前に発行された数百万もの古いクレジットに関する最大の懸念に対処できるでしょう。ただし、カーボン・マーケット・ウォッチなどの監視団体は依然として、CDMクレジットは認められるべきではないと考えています。
今月開催されるICAO理事会は、この勧告を受け入れるか否かの決定を下す必要がある。これを複雑化させる可能性があるのは、中国が自国独自の適格オフセットリストの設定を強く主張していることである。
CORSIAは、パリ協定で概説されている新たな国際炭素市場（もちろん、各国が最終的に合意した場合）における最大の初期市場となることも予想されています。つまり、ICAOにおけるCDMクレジットの受け入れ決定は、各国が国際炭素市場のルール強化について下すあらゆる決定を覆す可能性があるということです。
「CDMクレジットを25セントで買えるなら、他にもっと良いシステムを構築する意味は基本的にありません。だって、誰もそのクレジットを買わないでしょうから」とデュフレーン氏は言う。「おそらく、もっと高価になるでしょう。だから航空会社はより安価なものに頼ることになるのです。」
ICAOが、多くの国がパリ協定の下では受け入れられないと見なす炭素市場クレジットを受け入れた場合、将来の気候変動協議に強い否定的なシグナルを送ることになる可能性がある。デュフランヌ氏は、CDMクレジットをパリ協定の炭素市場メカニズムから排除することは「政治的に困難」になると指摘した。
国連の気候変動会議では、議論の対立や決定が公然と展開されますが、ICAOの透明性は大きく異なります。毎年開催される気候変動会議では、数千人もの認定活動家や非営利団体の代表者が外交官たちと交流し、会場内では認可された抗議活動が行われます。一方、ICAO理事会は36か国の代表者で構成され、各代表者は1人の招待客を連れてくることが認められており、他のオブザーバーは出席しません。
3年ごとに開催されるICAOの総会は、昨年の直近の総会が初めてライブストリーミング配信されるなど、公開の兆しを見せている。しかし、今月開催される理事会は、他の国連気候変動会議のような派手なウェブプレゼンもなく、さほどの盛り上がりもなく始まった。開催さえ知っているのは、航空オタクのごく一部だけだ。非営利団体もまた、ICAOの文書入手に苦戦している。一部の文書は非公開であり、他の文書は有料でしか入手できない。ICAOの別の環境団体が最近、ほぼ秘密裏に開催したある会議では、公式概要の費用が452ドルもかかった。
「各国にとって、ICAOで交渉し、環境と気候面でそれほど強力ではない合意をまとめるのは容易です。なぜなら、ICAOほどの厳密な監視体制がないからです」とデュフラスネ氏は述べた。「実際、ICAOでは基本的に監視体制がないので、何が起こっているのか把握するのは非常に困難です。」
毎年、地球の未来にとって極めて重要な成果が左右される国連気候変動会議に、世界が当然ながら注目を寄せています。しかし、実際には、気候危機に重大な影響を及ぼす決定は、ICAOのような機関でも、はるかに緩い監視の下で行われています。
あらゆるセクターで必要とされる大規模な排出削減に真に取り組む地球規模の気候変動対策体制を確保するには、ICAOの決定を公表すべき時が来ています。より進歩的な国々は、少なくともオフセットによる排出削減への懸念の一部に対処する炭素市場ルールの策定を依然として求めています。ICAOが、それらの国々の利益を損なうような粗雑なオフセット制度を構築しないことが重要です。
ジョセリンはスコットランド出身のフリーランスの気候・科学ジャーナリストで、気候政策に熱心に取り組んでいます。現在はコスタリカを拠点に活動しています。Twitterでフォローしてください。
